REFORMA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

REFORMA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

El Consejo Asesor de Expansión analizó el actual sistema de financiación autonómica con Ángel de la Fuente, uno de los grandes expertos de la Comisión que en julio de 2017 elaboró el Informe para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica.

Sistema de régimen común

Fuentes de financiación

La financiación obtenida por una Comunidad Autónoma de régimen común (es decir, todas menos País Vasco y Navarra) es el resultado de las siguientes operaciones:

1. La Comunidad percibe los ingresos generados en la Comunidad por los impuestos plenamente cedidos (Patrimonio, Sucesiones, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Tasas sobre Juego…).

2. La Comunidad percibe igualmente los ingresos tributarios efectivos correspondientes a la parte cedida de los grandes impuestos estatales (esto es, 50% del IRPF, 50% del IVA y 58% de los Impuestos Especiales).

La recaudación bruta de una Comunidad por estos dos conceptos se conoce como “capacidad fiscal”, y está lógicamente relacionada con su nivel de actividad y desarrollo económico.

3. Ahora bien, para que todas las Comunidades puedan financiar la prestación a sus residentes de los servicios públicos fundamentales, cada Comunidad debe aportar el 75% de la recaudación normativa correspondiente a los dos grupos de tributos señalados en los puntos anteriores a una “bolsa común”, el llamado “Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales” (“Fondo de Garantía”), para que el conjunto de las aportaciones de todas las Comunidades, junto con la aportación adicional del Estado, se distribuya entre las Comunidades en proporción a su “población ajustada”.

4. Al mecanismo de “mutualización” del Fondo de Garantía la vigente Ley 22/2009 añadió otros fondos “verticales” -el de Suficiencia Global y los de Convergencia-, cuya aplicación puede entrañar para una Comunidad un ingreso neto o una contribución neta.

Recaudación normativa vs recaudación real

Las Comunidades Autónomas pueden modificar las tarifas impositivas correspondientes al tramo autonómica del IRPF y a los impuestos plenamente cedidos, lo que hace que puedan recaudar más o menos por esos tributos que lo que obtendrían si aplicaran la tarifa “teórica”.

Para que el efecto de esas decisiones recaiga exclusivamente, a favor o en contra, de la Comunidad que las adopta, los cálculos para el reparto de la financiación autonómica se basan no en la recaudación efectiva en cada Comunidad por tales tributos, sino en la recaudación “normativa” (es decir, teórica) que habrían obtenido si hubieran mantenido la tarifa teórica.

Población ajustada

Para determinar las necesidades de gasto de cada Comunidad y, en consecuencia, su derecho a obtener recursos del Fondo de Garantía, España sigue un sistema parecido al de otros países federales, más sofisticado que el de Canadá (que utiliza como único criterio la población), pero sin la gran complejidad técnica del sistema australiano.

A tal fin, se distinguen cuatro grandes modalidades de gasto, con sus respectivas ponderaciones, y se calcula el peso relativo de cada Comunidad en el tramo de población más directamente relacionado con ese gasto. También se toman en cuenta, de forma separada, otros tres factores -superficie, dispersión de la población e insularidad- que influyen en el coste de prestación de servicios públicos (véase tabla):

La aplicación de esa fórmula determina el porcentaje de “necesidad de gasto” de cada Comunidad (es decir, de recursos del Fondo al que tiene derecho). Si dividimos ese porcentaje por el peso de la población de cada Comunidad sobre el total de la población española, el coeficiente resultante se conoce como “necesidad de gasto por habitante” (ngph), variable que en 2013 oscilaba entre el 1,08 de Castilla y León (debido, sobre todo, a su población envejecida y dispersa y a su elevada superficie) y el 0,96 de Valencia.

El resultado de multiplicar la población de una Comunidad por ese coeficiente o índice ngph se conoce como “población ajustada”.

Fondos de Suficiencia Global y de Convergencia

Estos Fondos se nutren de aportaciones del Estado, así como de los saldos negativos que resultan de ellos para algunas Comunidades. Se crearon en 2009 con finalidades teóricas que luego han quedado desdibujadas: el de Suficiencia Global, para financiar servicios públicos transferidos no fundamentales y evitar que ninguna Comunidad perdiera recursos respecto al modelo anterior; el de Competitividad, para reducir las diferencias entre Comunidades de financiación por habitantes; y el de Cooperación, para dotar de más recursos a las Comunidades de menor renta por habitante.

En la práctica, sin embargo, estos Fondos son una “lotería” cuyos criterios de reparto no están claros, alteran el orden de financiación por habitante resultante de la capacidad financiera de cada Comunidad (ruptura de la “ordinalidad”) y tienden a congelar el reparto de fondos.

Sistema Foral

En el País Vasco y Navarra las haciendas provinciales recaudan todos los impuestos, regulan todos los impuestos directos y se quedan con el 100% de los ingresos tributarios, si bien devuelven al Estado un “cupo” (País Vasco) o “aportación” (Navarra) que, en principio, debería reflejar el coste para el Estado de las competencias no transferidas (defensa, representación exterior….).

El cálculo de ese cupo o aportación está enormemente sesgado a la baja, y no incluye ninguna contribución al mecanismo de nivelación de las Comunidades de régimen común.Por eso, y por un ajuste a consumo del IVA que también se calcula de forma más que discutible, las Haciendas forales disponen de una financiación por población ajustada que dobla la de las Comunidades de régimen común.

Problemas

En la Comisión de Expertos hubo acuerdo general en que el actual sistema de financiación de las Comunidades de régimen común adolece de tres problemas.

1. Falta de equidad y transparencia

Aunque el Fondo de Garantía produce una distribución bastante homogénea de financiación por población ajustada, la distribución de los Fondos de Suficiencia y Convergencia -como consecuencia, sobre todo, del deseo de mantener el statu quo anterior a la reforma de 2009- produce desigualdades caprichosas y altera el orden de financiación resultante de la capacidad fiscal de las Comunidades.

Así, como se aprecia en el gráfico, mientras que Rioja o Cantabria logran una financiación por población ajustada un 20% superior a la media, Valencia está casi un 10% por debajo de la media, y Murcia, Cataluña y Madrid ligeramente por debajo de esa media.

2. Falta de responsabilidad fiscal

Las Comunidades tienen instrumentos limitados para conseguir ingresos tributarios adicionales y, además, pocas ganas de usarlos: su estrategia ha consistido en financiar el exceso de gasto con endeudamiento, a la espera de un rescate del Gobierno central (como ha ocurrido, en parte, con el Fondo de Liquidez Autonómica). Por ese motivo, entre 2009 y 2015 la deuda viva del conjunto de las Comunidades se multiplicó por más de 4. Esto ha inhabilitado en la práctica el mecanismo natural de disciplina fiscal: para gastar más hay que subir impuestos y eso puede tener un coste en votos.

3. Elevada sensibilidad al ciclo económico

Puesto que muchos impuestos son inevitablemente sensibles al ciclo (IRPF, IVA…), los ingresos de las Comunidades son mucho más sensibles al ciclo económico que sus gastos (colegios, hospitales…). Eso llevó a que:

Hasta la llegada de la crisis, se produjera un gran aumento de ingresos y un aumento paralelo del gasto, pues no se aplicó ninguna “regla de gasto” (como la incorporada en 2012 a la Ley de Estabilidad Presupuestaria). De ahí que en 2009 el gasto no financiero por habitante de las Comunidades fuera, en términos reales, un 30% superior al de 2003.

A partir de 2010, el gasto tuviera que reducirse, pero todavía en 2016 era un 10% superior al de 2003, medido a precios constantes y por habitante.

Dentro de la Comisión, los expertos discreparon gravemente sobre la existencia o no de un problema adicional: la insuficiencia global de los recursos del sistema de financiación autonómica. Para unos, las Comunidades están infra-financiadas estructuralmente, en beneficio del Estado central, y éste debería ceder más recursos. Otros lo niegan, y recuerdan que la caída de ingresos del sistema de financiación autonómica fue moderada, y se produjo además con cierto desfase (como consecuencia del retraso en el sistema de liquidación de los ingresos del Fondo de Garantía), de manera que fue el Estado central el que absorbió la fuerte caída en la recaudación tributaria que se produjo a partir de 2008. Añaden que no tiene demasiado sentido hablar de la “suficiencia” de recursos sin tener en cuenta su coste, pues siempre habrá quien quiera gastar más si otro lo paga. Desde este punto de vista, lo esencial sería que las distintas Administraciones dispongan de instrumentos para obtener los recursos necesarios para ofrecer los servicios de su competencia, pero asumiendo cada una el coste político de financiarlos.

Posibles mejoras

Sin perjuicio de esa grave discrepancia sobre si el Estado debiera ceder o no ingresos tributarios adicionales a las Comunidades, y del apoyo general a que las Haciendas forales contribuyan, a través del cupo, a los mecanismos de nivelación, la mayoría de los expertos de la Comisión apoyaron varias mejoras:

1. Simplificar el sistema y hacerlo más transparente y equitativo

La idea mayoritaria sería dejar solo dos Fondos: el de Garantía, similar al actual, y uno de “Nivelación Vertical”, que sea redistributivo pero no altere el orden resultante de la capacidad fiscal de las Comunidades.

Eso exigiría abandonar gradualmente el principio de respetar el statu quo, idea a las que se oponen las Comunidades perjudicadas.

2. Retocar ligeramente el cálculo de las “necesidades de gasto” (es decir, de la “población ajustada”).

Como posibles mejoras técnicas de la actual metodología de cálculo, se debería:

– Ajustar las ponderaciones teóricas de las distintas categorías de gasto al patrón efectivo de gasto de las Comunidades.

– Tomar en cuenta aquellos costes fijos de funcionamiento de las Comunidades que no dependen del nivel de población; las diferencias en niveles absolutos de precios entre Comunidades; y los efectos de la orografía.

– Facilitar el alisado de ingresos y gastos a lo largo del ciclo económico

Habría que establecer un “Fondo de Estabilización Presupuestaria” que permita a las Comunidades acumular recursos en la parte alta del ciclo, para luego liberarlos en las etapas contractivas y, así, poder financiar un gasto estable.

– Aumentar la responsabilidad fiscal y autonomía de las Comunidades

Para que las Comunidades puedan obtener más recursos y disfrutar de mayor autonomía, pero asumiendo los correspondientes costes políticos, sería deseable que puedan:

a) Proponer, o incluso aprobar, actuando de forma colectiva, el tipo de gravamen aplicable a un “tramo autonómico” del IVA y de los Impuestos Especiales, que engrosaría los recursos del Fondo de Garantía.

b) Controlar los mecanismos de co-pago (p.ej. euro por receta).

b) Influir sobre los “estándares mínimos” de los servicios básicos (sanidad, educación, dependencia…), para evitar que el Estado les imponga obligaciones de gasto no financiadas (unfunded mandates).

A tal fin, convendría reforzar el Consejo de Política Financiera y Fiscal -adscribiéndole un equipo técnico y creando comisiones especializadas-, así como otras conferencias sectoriales, rebajando la ponderación asignada al voto del Gobierno Central para determinadas cuestiones.

También convendría reforzar la Conferencia de Presidentes y la Comisión General del Senado para las Comunidades Autónomas.

La mejora de la coordinación entre Comunidades y con el Estado podría hacerse extensiva a los tributos totalmente cedidos, con el fin de:

– Simplificarlos y armonizarlos hasta la base liquidable;

– Establecer un mínimo y un máximo para el Impuesto de Sucesiones;

– Armonizar, mediante una Ley Marco, la imposición ambiental

Conclusión

El Sistema de Financiación Autonómica ha ido evolucionado a base de parches; resulta complejo y poco transparente; provoca resultados injustos; y no favorece la responsabilidad fiscal de las Comunidades. Convendría reformarlo a fondo cuanto antes.

Notas

42 comentarios sobre “REFORMA DEL SISTEMA DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

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